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Le Sénat, institution dépassée ou contre-pouvoir essentiel? - Benjamin Morel.

Benjamin Morel,

Interview réalisée par Paul Klotz.


Benjamin Morel est maître de conférences en droit public à l’Université Paris II Assas et docteur en sciences politiques à l’École Normale Supérieure. Il est l’auteur d’une thèse intitulée "Le Sénat et sa légitimité : l’institution interprète d’un rôle constitutionnel", publiée chez Dalloz et pour laquelle il a obtenu le prix du Sénat.



Le Sénat : un rôle en manque de légitimité?



Ligere.fr : “Le Sénat a un privilège exorbitant et imparable, celui de tout bloquer” déclarait en 1969 le Général de Gaulle, avant d’ajouter “s'il y a une erreur dans la Constitution de 1958, c'est bien celle-là ; de créer un corps contre lequel on ne peut rien, alors que l'on peut quelque chose contre tous les autres”. Partant d’une description si péjorative du Sénat, pouvez-vous nous partager votre point de vue sur le rôle et les missions du Sénat dans la Vème République?


B. M. : Il est assez ironique de la part du général de Gaulle de dire ça ! Il faut savoir que le Sénat, au début de la cinquième république, est élu par le même collège électoral que le président de la République. Ce pouvoir donc “intouchable”, qui “peut tout bloquer”, a été vu à l’origine comme un allié objectif du président de la République, lorsque celui-ci n’était pas élu au suffrage universel direct.

En réalité, la phrase du général de Gaulle est en partie fausse: le Sénat, nonobstant les révisions constitutionnelles, ne peut bloquer que s’il a le soutien du gouvernement, l’article 45 de la Constitution permet à ce dernier de donner le dernier mot à l’Assemblée. Mais dès lors que l’Assemblée nationale et le Gouvernement s’entendent, le Sénat n’a pas véritablement de pouvoir de blocage. Il n’y a guère qu’en matière constitutionnelle que le Sénat représente un vrai pouvoir de blocage… limité tout de même par la Constitution ayant été modifiée en moyenne tous les trois ans depuis 58.


Le rôle du Sénat se caractérise davantage dans la fonction de “modération” qu’il occupe. Cet aspect propre au Sénat se retrouve à l’étranger dans tous les régimes bicaméraux: il s’agit d’incarner un pouvoir hors du triptyque Majorité-Gouvernement-Président et d’apparaître comme un contre-pouvoir sur des sujets importants, pouvant engager la Nation sur le très long-terme, notamment en matière constitutionnelle.


Le deuxième rôle du Sénat est un rôle d’amortisseur temporel des chocs politiques : le Sénat est renouvelé par moitié -auparavant par tiers- ce qui provoque un décalage entre le moment où les élections municipales ont lieu, qui constitue quatre-vingt-quinze pour cent du collège des grands électeurs, et le moment où le Sénateur sera élu. Il peut ainsi y avoir un espace de 10 ans entre un vote aux municipales et l’expiration du mandat d’un Sénateur. De fait donc, l’opinion ayant été exprimée il y a dix ans par un électeur aux municipales peut perdurer encore aujourd’hui dans le système de représentation politique. Voici donc une seconde utilité du Sénat: il permet de modérer les chocs électoraux trop brusques et les effets de vague conjoncturels.


Enfin, bien que nous parlions beaucoup du rôle du Sénat comme représentant des collectivités territoriales, cette dernière mission est assez tardive datant de 58 et qui n’a vraiment de contenu juridique concret qu’à partir de la révision constitutionnelle de 2003. Elle n’implique pas un vrai pouvoir de blocage du Sénat, mais permet de légitimer, au moins aux yeux du Conseil constitutionnel, les fortes distorsions de représentation qui peuvent marquer l’institution.


Ligere.fr : Malgré une utilité avérée, le Sénat n’a-t-il pas un problème de légitimité? Le collège électoral qui assure son élection est composé à 95% de conseillers municipaux, là où 98% des communes françaises comptent moins de 9 000 habitants: il y a une forme de grand déséquilibre au profit des villages et des petites villes…


B. M. :Être moins légitime que la première, c’est tout d’abord l’essence des secondes chambres. Toutes les secondes chambres dans le monde, parmi lesquelles le Sénat, ont un problème de légitimité. Elles sont toujours moins représentatives que les premières chambres : en essayant de faire une seconde chambre autant représentative que la première, comme ont voulu le faire les Philippines, le risque de générer une crise politique est multiplié. Un pouvoir moins légitime ne peut en effet faire pièce à un pouvoir qu’il l’est plus, sauf à susciter la colère.


Il existe toutefois un vrai problème relatif à la représentativité du Sénat. Contrairement aux idées reçues, le mode d’élection n’avantage pas tant la droite, mais le centre droit, ce qui est très différent. Il favorise une droite plutôt démocrate-chrétienne, centriste (UDI-MoDEM), surreprésentée par rapport à son poids démographique. Le Sénat incarne ainsi une France plutôt riche et semi-rurale. Le Doyen Vedel disait du Sénat qu’il était la chambre du “seigle et de la châtaigne”, il est en réalité plutôt celle du “blé et de la vigne”.


Cette nature politique du Sénat est en grande partie voulue et résulte du compromis ayant donné naissance à la IIIème République. Historiquement, le Sénat représente la revendication d’un droit davantage orléaniste que bonapartiste. Elle est défavorable au culte du chef, , insiste sur la neutralisation des pouvoirs notamment via la décentralisation, elle se méfie de l’État et se veut libérale aux plans économiques et politiques.


Ligere.fr : Philosophiquement, comment justifie-t-on qu’il faille une chambre conservatrice dans les systèmes politiques? Le but délibéré est-il de brider la cadence, parfois dangereuse, des progrès sociétaux?


B. M. : Dans la conception de tous les régimes bicaméraux, l’objectif est que le progrès ne soit pas imposé par oukases. Ce type de système cherche à construire préalablement un consensus assez large, en intégrant au maximum les différents corps représentés. En pratique cependant, cet objectif philosophique est très limité: il est aujourd’hui possible de passer un texte sociétal en l’absence de l’aval du Sénat, en vertu de l’article 45 de la Constitution.


Est-il aussi possible de dire que le Sénat, plus que l’Assemblée nationale, incarne tout au long des XIXème et XXème siècles une idée plus forte de la République, de l’autorité et de la raison d’État, du fait notamment de sa stabilité?


Il n’est pas forcément vu, à l’époque, comme un allié de l’idée républicaine de l’État. Les républicains, initialement, sont opposés au bicamérisme. La mise en place de la IIIème République est le fruit d’un compromis entre les orléanistes, qui acceptent d’abandonner la restauration de la monarchie dès lors que la République est conservatrice, et les républicains dits modérés, qui acceptent le conservatisme dès lors que le régime est républicain. Le Sénat est initialement le témoin de ce compromis : il démontre la volonté des orléanistes de cristalliser le compromis social du début de la IIIème République.



Faut-il faire évoluer le rôle du Sénat dans l'édifice institutionnel français?



Ligere.fr : Une voix unanime appelle aujourd’hui à repenser les fondements du système politique en faveur de l’écologie, de l’éducation, de la cohésion sociale et de la réduction des inégalités. En ce sens, la création d’une nouvelle Chambre haute, résultant de la fusion du Sénat et du CESE, s'appuierait à la fois sur une légitimité démocratique émanant de l'élection des Sénateurs et sur une expertise et une connaissance de la société civile propre aux conseillers du CESE. Que pensez-vous de l’idée d’une telle fusion?


B. M. : C’est une idée sur laquelle je suis fondamentalement sceptique. Elle pose un problème juridique fondamental : celui de la souveraineté du peuple. À partir du moment où le peuple est souverain, les chambres d’experts ne peuvent parler au nom de celui-ci. Quand le Général de Gaulle a envisagé la fusion du Sénat et du CESE, il voulait en réalité faire du Sénat une chambre strictement consultative sans vrai pouvoir législatif. En fusionnant avec le CESE, le Sénat ne serait plus qu’une chambre consultative sans pouvoir de blocage : c’est prendre le risque d’une marginalisation par des pouvoirs politiques, qui pourraient s’en passer. De fait, une telle fusion fait perdre au Sénat son rôle essentiel de contre-pouvoir.


Le rôle actuel du Sénat, en dehors de toute fusion, est intéressant : il s’agit aujourd’hui, en plus d’un contre-pouvoir, d’une chambre d’expertise permettant de modérer l'hyper-concentration du pouvoir dans les mains d’un président de la République ayant une majorité parlementaire. Malgré ses défauts et son centre de gravité déséquilibré, le Sénat reste selon moi un instrument assez précieux dont il serait dangereux de se passer. Les pouvoirs sont aujourd’hui trop concentrés pour qu’on se paie le luxe de sacrifier un contre-pouvoir sur le principe que ce dernier comporte des insuffisances.


Ligere.fr : Si cette évolution du Sénat vers une nouvelle Chambre haute issue de la fusion avec le CESE vous laisse sceptique, quelles pistes de réforme défendriez-vous pour accroître l'efficacité du Sénat face aux nouvelles mutations écologiques et sociales? Peut-on imaginer, par exemple, mieux mesurer l’urgence dans les décisions sénatoriales?


B. M. : La grande difficulté réside dans le droit de veto que possède le Sénat sur l’évolution des lois organiques qui le régissent. De fait, les évolutions organisationnelles du Sénat sont marginales, sauf à ce qu’il donne son accord.


Des modifications peuvent être réalisées du point de vie de la représentativité : la façon dont on désigne les grands électeurs, à travers le choix des conseillers municipaux, pourrait être repensée. D’autres modifications, de plus grande ampleur, pourraient avoir lieu, mais risquent fort de faire du Sénat un clone de l’Assemblée nationale, auquel cas il perdrait tout son intérêt.


A titre personnel, je plaide pour un meilleur fléchage des grands électeurs. Des réformes pourraient être mises en œuvre pour avoir des grands électeurs qui soient plus à l’image des votants, et qui n’entraînent pas le tropisme précité au centre droit. Cependant, il faut se garder d’illusions : à l’étranger non plus, les États n’ont pas trouvé de solution “miracle”. Notre mode de désignation du Sénat au suffrage universel indirect se retrouve dans de nombreux pays. Les autres modalités (mode de scrutin alternatif, nominations, hérédité, désignation par les assemblées locales) sont toutes sujettes à controverses.


Si l’on veut accroître l’efficacité du Parlement, c’est surtout sur son fonctionnement qu’il faut se pencher. Il faut du point de vue budgétaire et de la capacité à monter en expertise, il existe un problème global au Parlement: la grande disproportion des moyens alloués au législatif, par rapport au pouvoir exécutif. Les parlementaires ne disposent pas des moyens matériels suffisants: le nombre d’administrateurs de l’Assemblée nationale ou du Sénat mis en soutien des parlementaires et de leurs collaborateurs est faible au regard des effectifs travaillant sur les projets de lois dans les administrations centrales. Un parlement fort a besoin de personnels et de moyens: le budget du Sénat est aujourd’hui équivalent à celui de la ville de Grenoble, celui de l’Assemblée nationale équivaut à la ville de Bordeaux ! Ce n’est sans doute pas très populaire de le dire, mais la démocratie à un coût ; de vrais contre-pouvoirs également.




Remerciements chaleureux à Benjamin Morel,


Le dernier livre de Benjamin Morel, à destination des étudiants en droit: "Les bases du droit constitutionnel", chez Major (Août 2020).



Paul Klotz,

Président de Ligere.fr