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Quelle place pour le développement durable en France? - Christian Brodhag

Ancien Délégué Interministériel au Développement Durable et membre de la commission

de rédaction la Charte de l’environnement, Christian Brodhag a accepté de répondre aux

questions de Ligere.fr sur les liens qu’entretiennent politique française et développement

durable.

Fort d’une carrière entière vouée au service de la cause environnementale, Mr. Brodhag

figure comme un expert majeur du développement durable en France. Il porte une vision

globale forgée au fil des années par différentes expériences au sein de la haute fonction

publique, de la politique, et du monde universitaire.

Christian Brodhag - crédits: @LeProgrès / photo Yves Flammin.

Vous avez été délégué interministériel au développement durable durant 4 années, dans une période où Nicolas Hulot a publié un “Pacte écologique” défendant certaines réformes institutionnelles pour faciliter le développement durable.


Parmi celles-ci figurait l’idée de la création d’un vice Premier ministre en charge du développement durable. Que pensez-vous de l’opportunité d’une telle proposition?


Pour comprendre dans quelle période s’inscrit le Pacte écologique, il faut d’abord comprendre comment s’est mise en place la stratégie de développement durable: le Président Jacques Chirac a pris l’engagement d’une telle stratégie à la tribune de Johannesburg dans le fameux discours de “la maison brûle”. Il a même proposé qu’elle soit soumise à un processus de revue par les pairs. Cet engagement s’est traduit par la nomination, pour la première fois, d’une secrétaire d’État au développement durable: Tokia Saïfi et la Charte de l’environnement qui introduit dans la Constitution que les politiques publiques doivent promouvoir le développement durable

En 2004, Tokia Saïfi est élue au Parlement européen et le gouvernement décide de ne pas renouveler le poste de secrétaire d’Etat au développement durable.

En revanche il a créé la fonction de Délégué interministériel au développement durable, puisque la stratégie est désormais écrite: il n'y a plus besoin de la mettre en œuvre par le biais d’un ministre.


C’est dans ces conditions que j’ai été nommé Délégué interministériel au développement durable, avec une stratégie qui était écrite et un dispositif de hauts fonctionnaires dans chaque ministère pour la mettre en œuvre. J’étais chargé de coordonner et de co-construire les travaux en faveur du développement durable au sein de chaque ministère.


Ce fonctionnement a rencontré un certain succès. Dans le même temps, Nicolas Hulot est venu suggérer la mise en place d’un vice Premier ministre en charge du développement durable pendant la campagne présidentielle de 2007. Beaucoup commentée, cette proposition a cependant été reprise et concrétisée dans une forme différente, via la création d’un “super ministère” en charge de l’écologie (dirigé par A. Juppé d’abord puis J-L. Borloo ensuite). Ce grand ministère était alors en charge du développement durable, mais cela signifiait aussi que tous les autres ministères perdaient leur mandat “développement durable” (et le ministère des finances notamment). Cette centralisation de la question du développement durable autour du nouveau super ministère a eu pour conséquence de transformer le processus de co-construction en rapport de force classique entre ministères: ce glissement a été à mon avis très grave.


Selon moi, et j’en avais parlé à Alain Juppé lors de son arrivée, il aurait fallu garder à côté de ce nouveau super ministère un secrétaire d’état en charge du développement durable et directement rattaché au Premier Ministre pour remplacer le délégué interministériel au développement durable. Mais cette suggestion n’a jamais pu voir le jour, Alain Juppé étant parti entre-temps. Puis ensuite, avec le Grenelle de l’environnement et la loi qui l’a suivi Jean-Louis Borloo nouvellement ministre, a orienté le portefeuille ministériel vers une logique “écologique” pure et il n’était plus alors question d'entendre parler de développement durable (qui inclut davantage de dimensions que la simple dimension écologique). La clé de lecture des politiques publiques est alors devenue le bilan carbone, et les autres dimensions ont plus ou moins disparu. L’écologie a en un sens remplacé le développement durable. Le phénomène a semblé par ailleurs se répéter durant le quinquennat suivant (2012-2017) avec l’organisation de la COP21, placée uniquement sous l’égide du climat mais pas du développement durable. La stratégie de développent durable a été remplacée par une stratégie de la transition écologique pour un développement durable.


Je finis sur ce point de vue là pour dire que finalement, l’avance que nous avions au plan international sur le développement durable avec la tribune de Johannesburg a complétement disparue. Il n’y a plus aucune mémoire des méthodes que nous avions développées durant cette période, notamment la revue par les pairs, alors que les Nations-Unies sont demandeuses. C’est avec le soutien de la Francophonie, et pas du tout la France, que j’ai pu présenter l’expérience française au Forum politique de haut niveau pour le développement durable en juin 2015.


Partant de cette histoire française de l’abandon du développement durable, il convient ex nihilo de définir la meilleure structure permettant de renouer avec cette question. Je pense que la mise en place d’un secrétaire d’État directement auprès du Premier ministre apparaît comme la meilleure solution. Il faudrait réussir à éviter le rapport de force entre les ministères qui débouche systématiquement sur un arbitrage par le Premier ministre. Le fait de rattacher le secrétaire d’État directement auprès de Matignon permet d’éviter cela.


Un secrétaire d’État au développement durable auprès du Premier ministre aurait pour mandat la construction de consensus, de stratégies, de mobilisations, assez proche du mandat du Délégué interministériel. Ce secrétaire d’État pourrait préparer des arbitrages intelligents à Matignon tout en échappant aux rapports de force administratifs du fait de son rattachement direct aux services du Premier ministre, il considérerait les dossiers de long terme.


Le développement durable implique une continuité dans le temps: il ne faut pas que chaque gouvernement supprime les stratégies précédentes en faisant table rase. Il faut une continuité conceptuelle et procédurale sous chaque mandat. Les évolutions des stratégies pourraient s’appuyer sur leur évaluation et non sur des choix purement idéologiques. Il pourrait être en contact direct avec les parties prenantes et les instances consultatives.


Ce secrétaire d’Etat aurait le pouvoir d’instruire les décisions pour le premier ministre. Il aurait davantage un rôle de conseil du premier ministre. Un vice premier ministre serait en concurrence avec le Premier ministre: je pense que ce n’est pas bon.


Au plan parlementaire désormais, votre expérience vous a amené à participer à plusieurs conseils d’experts du développement durable pour guider l’action politique (nous pensons à la Commission du développement durable notamment).


Dans un récent article nous avons montré les défaillances du CESE qui, malgré son aptitude à penser l’avenir, était relativement peu saisi par le pouvoir législatif et exécutif, et n’avait qu’un pouvoir consultatif. Pensez-vous qu’une fusion du Sénat et du CESE soit en ce sens opportune pour créer une nouvelle chambre Haute composée d’experts et capable de penser l’avenir?


La suppression de la commission du Développement durable au profit du rajout du terme “environnemental” au CESE a affaibli le dispositif. Un conseil véritablement expert sur la question du développement durable, directement placé auprès du secrétaire d’Etat dont je vous parlais, serait plus souhaitable. Il faudrait un groupe ayant la connaissance technique et la mémoire, là où la question environnementale, et le développement durable sont noyés au sein du CESE.


Sur la question de sa fusion avec le Sénat, je n’ai pas d’avis clair.


Pensez-vous que l’on puisse donner un pouvoir de décision à des experts, sans crainte de l’obstacle politique?


Je n’y suis pas favorable, je pense qu’il ne faut pas mélanger les régimes. En revanche, au regard de l’expérience que j’ai aussi au niveau local, au Conseil de développement à Saint Etienne, je pense que les conseils d’experts et de parties prenantes doivent être des lieux de construction de consensus et que le politique doit trancher ensuite. Ce dernier doit s’appuyer pleinement sur l’évaluation des politiques publiques que peuvent fournir ces conseils.

Ce rôle d’évaluation est essentiel. Ce ne sont pas les électeurs qui évaluent directement les politiques publiques: il faut pouvoir leur fournir l’information nécessaire, les analyses d’experts et les points de vue des différentes parties prenantes, pour qu’ils puissent se faire un avis.


Enfin, au plan constitutionnel, vous avez été membre de la commission Coppens pour la création d’une charte de l’environnement. Pensez-vous que la Charte de l’environnement souffre aujourd’hui d’une incapacité à être juridiquement contraignante (de simples objectifs à valeur constitutionnelle)? Doit-on selon vous regretter la timidité de ses contenus?



Je pense que le contenu actuel est déjà consistant: il y a des éléments solides dans le texte de la Charte sur lesquels on pourrait beaucoup plus s’appuyer qu’on ne le fait. Le Conseil constitutionnel l’a interprétée de façon plutôt légère, et il ne s’est pas prononcé sur une grande partie de son contenu, notamment les derniers articles qui portent sur l’information, l’éducation et la recherche.


S’il y a une faiblesse, elle réside davantage dans les processus que l’on met en place pour faire appliquer la Charte. Prenons l’article du principe de précaution. Avec Dominique Bourg nous défendions une vision du principe de précaution qui s’appuie sur des procédures scientifiques. Nous voulions que la décision d’appliquer le principe de précaution déclenche un programme de recherche pour lever les incertitudes scientifiques.

L'Académie de médecine et celle des sciences ont plaidé contre nous, la première voulait exclure la santé du champ de la charte. C’est le président Chirac qui a finalement arbitré en notre faveur.

La formulation adoptée par le Parlement invoque seulement le recours l’expertise et refuse que les maires puissent invoquer le principe de précaution dans le cadre de leurs responsabilités. Aujourd’hui nous en voyons les conséquences, les décisions portant sur le périmètre d’épandage des pesticides par les maires sont illégales et l’on ne dispose pas de bases scientifiques sérieuses sur cette question.


L’opportunité de rendre la Charte de l’environnement plus contraignante appartient donc pleinement aux acteurs actuels et une refonte du texte ne me semble pas nécessaire. Il faudrait en revanche que le Conseil constitutionnel se mobilise plus fortement en faveur d’une application moins timide du contenu.


Faut-il aujourd’hui réviser cette constitution et y inscrire des principes nouveaux unanimement demandés comme le principe de non-régression, de même qu’inscrire des notions nouvelles comme la sauvegarde de la biodiversité et l’existence du réchauffement climatique?


Il y a eu, sur la biodiversité, un conflit très dur au sein de la commission Coppens: l’actuelle présidente de la FNSEA s’opposait à l’inscription du terme même de biodiversité dans le texte. Le texte de la charte fait référence dans ses considérants aux équilibres naturels et à la diversité biologique, mais aucun article ne cite le climat ou la biodiversité.


Je ne suis pas certain qu’un nouveau texte soit vraiment nécessaire, il faut davantage chercher à combler l’écart qu’il y a entre les interprétations de la Charte et sa nécessité.

Il est donc du ressort du Conseil Constitutionnel de mettre en œuvre efficacement la Charte via son pouvoir d’interprétation, en s’appuyant sur le texte actuel. Se saisira-t-il par exemple de l’article 6 de la Charte pour juger si le plan de relance est bien conforme aux objectifs de développement durable.



Nous sommes honorés de vous présenter cette interview réalisée le 22 Avril 2020, et remercions chaleureusement Christian Brodhag pour sa disponibilité et son intérêt pour nos questions.