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Supprimer l'ENA et promouvoir un nouveau modèle #Proposition2

Mis à jour : il y a 4 jours

Frédéric Thiriez a récemment remis au président de la république un rapport plaidant pour une réforme profonde de la haute fonction publique et plus particulièrement de l’ENA. Il milite, au sein de ce texte, pour une refonte de l’école en “EAP” -école de l’administration publique”- qui conserverait un concours unique à l’entrée et continuerait de former aux métiers divers de la haute fonction publique.

Ligere.fr s’interroge sur les raisons qui nourrissent le ressentiment envers l’ENA et propose d’y mettre fin en suggérant une réforme de la haute fonction publique ambitieuse allant au delà des propositions formulées par le rapport de F. Thiriez.

Cet enjeu est crucial dans un contexte de tensions sociales et de remise en cause permanente de l’organisation de la haute fonction publique. Une réforme de l’accès aux responsabilités dans l’administration pourrait avoir un effet sur le sentiment de proximité de la population avec ses dirigeant, et donc directement sur la cohésion sociale.

Le difficile positionnement de l'ENA dans le paysage politique du XXIème siècle.

L’ENA suscite de vives critiques depuis maintenant plusieurs années et les “énarques” évoquent toujours plus de sentiments péjoratifs à l’opinion publique.

En effet, si la critique envers ces hauts fonctionnaires est si virulente, et plus particulièrement envers les anciens élèves de l’Ecole nationale d’administration, c’est au fondement de trois principaux éléments.

Tout d’abord, le constat que de nombreux énarques décident, au cours de leur carrière, d’effectuer des allers-retours entre l’entreprise privé et le service public. Cette pratique est difficilement acceptable quand elle est mise face à la véritable vocation du haut fonctionnaire s’engageant à servir l’état: une dévotion pour l’intérêt général est-elle possible alors que l’on pense à aller servir les intérêts privés des actionnaires de grandes entreprises? Et, si elle est effectivement possible, n’est-on pas pour autant lié par des engagements individuels et un réseau passé? Une contre-critique juste à cet argument existe cependant: au regard de l’état de la fonction publique actuelle, un indéniable besoin d’importation des méthodes et des connaissances du privé est nécessaire pour la redynamiser. Mais encore une fois, un regard lucide sur l’enjeu est essentiel: d’autres méthodes, moins répréhensibles sur le plan de la morale, peuvent contribuer à renforcer le fonctionnement du service public.

La seconde critique qui pourrait être adressée à l’ENA, est de former des hauts fonctionnaires qui entretiendront une grande complicité avec le monde politique. Une complicité nécessaire pour certains, car le haut-fonctionnaire est le bras armé de l’homme politique; mais dont l’étendue peut-être remise en cause. En effet, l’entente entre ces deux mondes a dépassé la simple relation de travail et la haute fonction publique apparaît, sous toute la cinquième république, comme le vivier des hommes et femmes politiques futurs. Un tel constat pose des problèmes évidents de représentativité, là où le mandat de l'élu consiste en la meilleure représentation des intérêts du peuple.

Enfin, le troisième argument justifiant une critique du fonctionnement de l’ENA réside dans la manière dont elle sélectionne ses élèves, et c’est là le point que F. Thiriez a choisi comme angle d’attaque pour mener une réforme profonde de l’institution.

Frédéric Thiriez propose principalement de réformer l’accès à l’ENA et le contenu de la formation que l’on y trouve. Mais ses deux propositions ne remettent pas en cause le fonctionnement même du système et visent simplement à la remettre au goût du jour. En d’autres termes, le problème que l’ENA pose pour la cohésion sociale n’est pas résolu mais seulement atténué.

Notre proposition: supprimmer l'école nationale d'administration.

Il est peu cohérent de maintenir une formation uniforme menant à un ensemble diversifié de carrières dans la haute fonction publique. Les hauts fonctionnaires, tels qu’ils sortent de l’ENA aujourd’hui, peuvent exercer dans des domaines très différents selon leur classement de sortie: conseillers ministériels, juges administratifs ou financiers, inspecteurs de l’administration ou des affaires sociales, sous-préfets ou encore administrateurs de la ville de Paris.

Le mécanisme actuel est donc incompatible avec l’exigence de compétences techniques spécialisées, car il autorise tant à des fonctions juridictionnelles qu’à des fonctions de gestion, d’inspection ou encore de diplomatie.

Face à ce constat, la solution qui apparaît la plus opportune est celle d’une suppression de l’ENA au profit de la création de concours propres à chaque profession de la haute fonction publique.

Pour certains services, de tels concours existent déjà: c’est le cas pour les conseillers aux affaires étrangères, pour les juges des cour d’appel administratives, pour les magistrats des chambres régionales des comptes ou pour les sous-préfets. Mais ils partagent leurs places avec des élèves de l’ENA moins au fait des spécialités qu’exigent spécifiquement chaque service de l’état. Par exemple, le concours des conseillers du cadre d’Orient fournit 7 places de diplomates par an au quai d’Orsay, tandis que l’ENA en fournit 4. Donc, les 11 nouveaux cadres d’Orient appelés chaque année à prendre leurs fonctions se divisent en deux groupes hétérogènes. Le premier de ces groupes est, dans notre exemple, formé dans le détail aux questions internationales et aux langues étrangères rares, tandis que le second l’est plus généralement aux affaires publiques, au droit et à l’économie. Pourtant, ces deux groupes distincts seront appelés, une fois intégrés au ministère des affaires étrangères, à prendre des fonctions identiques.

Aussi, c’est la raison pour laquelle le bon sens oblige à une spécialisation des procédures de recrutement des hauts fonctionnaires par chacun des services de l’état concernés.

Dans cette hypothèse, la question du degré de spécialisation de chaque concours se pose. S’il est vrai que les métiers de la haute fonction publique présentent une grande diversité, ils sont aussi similaires à bien des égards. Ainsi, certaines matières devraient rester communes à tous les concours, notamment celles qui concernent la connaissance des grands enjeux du monde contemporain. Mais d’autres doivent être propres à chaque profession et il convient selon nous de diviser les métiers de la haute fonction publique en sept grandes catégories: les affaires étrangères, les fonctions juridictionnelles administratives, les fonctions juridictionnelles financières, les administrateurs des affaires sociales, ceux de l’économie, ceux de la sécurité et de la défense et enfin ceux de les affaires écologiques et environnementales qui symboliseraient une avancée de l’administration publique sur ces sujets.

Parmi ces sept grandes catégories, les missions d’inspection ne sont pas présentes: inspection générale des finances publiques, de l’administration ou encore de la sécurité sociale. En effet, nous pensons raisonnablement que les corps d’inspection doivent se transformer en emplois fonctionnels destinés aux hauts fonctionnaires ayant engrangé une expérience de l’administration suffisante pour pouvoir inspecter son fonctionnement.

L’existence d’une formation unique organisée par l’ENA a par ailleurs une autre conséquence malheureuse. Le choix des débouchés fait par les élèves les meilleurs à sa sortie est nécessairement guidé par des considérations de prestige. Ces considérations découlent directement de l’uniformité de la formation: l’on entre dans l’école pour devenir un haut fonctionnaire, et l’on y termine sa formation en cherchant à accéder aux places les plus limitées en nombre. Ces comportements naturels coûtent doublement: pour l’élève, d’abord, dont le choix n’est pas porté par de réelles aspirations; et pour l’administration qui l‘accueille ensuite.

Faut-il tout de même conserver un socle de formation commun à tous les futurs hauts fonctionnaires?

La suppression de l’ENA et la mise en place d’une diversité de concours représentant la diversité des postes existants dans la haute fonction publique aurait pour effet de pallier au problème évoqué. Mais le principe d’une école nationale d’administration ne doit pas être complètement dénoncé, car il présente deux avantages non négligeables.

D’abord, avoir une formation commune à tous les hauts fonctionnaires permet de diffuser une conception uniformisée du service de l’état et du sens de l’action publique. Il s’agit là d’une composante essentielle de la bonne gestion d’un pays.

Ensuite, avoir une formation commune à tous le hauts fonctionnaires peut permettre à ces derniers d’être mobiles durant leurs carrières, c'est à dire de changer de spécialité. Cette mobilité est nécessaire à l’attractivité de la haute fonction publique et peut avoir pour effet de résoudre en partie le problème du pantouflage.

Il s’agirait alors, dans un modèle cohérent, d’assurer à l’issue des concours spécifiques de chacun une formation commune à temps partiel. Le nouveau lauréat pourrait alors assurer d’une part sa formation spécifique et d’autre part recevoir une culture partagée utile à l’administration de l’état. Mais ce socle commun ne doit pas intervenir préalablement à la réussite d'un concours afin d’éviter l'écueil mentionné plus haut.

Une telle formation commune viendrait s’ajouter au corps principal du parcours de l’élève ayant réussi un concours. Ce corps principal doit, lui aussi, présenter de solides fondements afin de garantir une formation des hauts fonctionnaires la meilleure. Pour cela, il nous est apparu pertinent de plaider pour le développement d’académies internes à chacune des septs grandes professions de la haute fonction publique que nous avons évoqué plus haut. Dans ces académies, des enseignements pourraient être donnés alternativement avec la pratique de la profession. Ce modèle pourrait être inspiré, par exemple, du doctorat en entreprise.

Le doctorat en entreprise est le résultat d’un cycle long d’études, témoignant de l’appétence des candidats pour les matières intellectuelles, et implique par ailleurs plusieurs apprentissages. Dans ce type de formation, fonctionnant globalement sur le modèle de l’alternance, la vie de l'entreprise et les exigences du monde économique sont apprise en plus de la recherche. Ainsi, le jeune doctorant serait lié par l’administration par un contrat de travail, et y apprendrait la gestion du service; mais aussi à l’Université, au sein de laquelle il pourrait développer et intégrer les dimensions théoriques de son futur emploi. Aussi, dans une telle configuration, la spécialisation prendrait tout son sens en ce que les administrations fourniraient aux doctorants d’excellents laboratoires d’étude pour approfondir les domaines professionnels choisis.

Les bénéfices de notre proposition sur le paysage politique actuel.

Les bénéfices d’une telle proposition sont multiples: il est, par notre proposition, mis fin aux carrières motivées par le prestige puisque le choix se fait préalablement à la réussite d’un concours commun. La mise en concurrence des candidats est donc exclue du processus de sélection des hauts fonctionnaires et seules sont jugées leurs compétences au travers de concours divers menant à des parcours individualisés.

Aussi, l’impression d’une rente à vie qu’évoque l’existence de classements à la sortie de la formation prend fin avec notre proposition. Mais pour achever pleinement le symbole d’une administration soucieuse de l’intérêt général par delà intérêts privés, il faut aussi produire des avancées dans l’égalité des chances face à la réussite des concours respectifs.

Si la mise en place d’une multitude de concours en substitution à un concours unique peut avoir pour effet de réduire l’inégalité dans l’accès à la haute fonction publique, elle n’est cependant pas une garantie suffisante. Il faut trouver à mettre en place une série de réforme assurant une méritocratie juste et parfaite dans l’accès aux responsabilités administratives. Pour cela, les propositions que fournit Frédéric Thiriez dans le volet “égalité des chances” de son rapport sont pertinentes.

Parmi ces propositions, figurent notamment la multiplication des classes préparatoires destinés aux élèves boursiers et aux profils multiculturels. Le rapporteur propose aussi de supprimer certaines épreuves “socialement discriminantes” telle que la culture générale. Cette suggestion présente le mérite d’évoquer clairement les discriminations fondées sur la culture. Mais elle ne fournit pas, malheureusement, d’alternative sérieuse sur la manière d’empêcher dans une telle configuration un déficit de culture générale dans l’administration. Elle reste donc, selon nous, à travailler plus en profondeur.

Paul Klotz

Président de

Ligere.fr,

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