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Vers un Sénat Economique, Social et Environnemental!

Mis à jour : mai 14


“Le Sénat a un privilège exorbitant et imparable, celui de tout bloquer” déclarait en 1969 le Général De Gaulle, avant d’ajouter que: “s'il y a une erreur dans la Constitution de 1958, c'est bien celle-là ; de créer un corps contre lequel on ne peut rien, alors que l'on peut quelque chose contre tous les autres”.


L'Hémicycle du Sénat @PublicSenat

C’est l’impossibilité d’avoir au Sénat une représentation juste de la Nation, d'accélérer les débats et d’accroître le nombre rare des moments de consensus avec l’Assemblée Nationale qui imposèrent au créateur de la Vème république de revenir sur le texte qu’il avait lui même pensé et de proposer une réforme constitutionnelle visant à fusionner le Sénat au CESE le 27 avril 1969.

Aboutissant au “non” et entraînant la démission du Général De Gaulle, ce référendum n’a pour autant pas fait s’éteindre le débat sur l’utilité du Sénat, et sur l’opportunité de sa fusion avec le CESE.


Pour une fusion du Sénat et du CESE.


En effet, ces deux institutions centrales de notre démocratie, que l’on appelle respectivement “deuxième” et “troisième” chambres, épousent deux fonctions essentielles et complémentaires. Le Sénat, contre-pouvoir historique de l’Assemblée Nationale, défenseur des intérêts ruraux et des avancées modérées en matière de progrès social, semble figurer comme l’institution du contrôle et du temps long. Le Conseil économique social et environnemental (CESE) est quant à lui, l’organe consultatif de l’évaluation, chargé de proposer via ses rapports des manières de concilier l’orientation des politiques publiques avec les intérêts de la société civile.


Néanmoins la pratique politique a considérablement affaibli ces deux chambres et, plus que jamais, la question de l’opportunité de leur fusion s’inscrit pleinement dans l’actualité. En effet, si fleurissent un peu partout de nouvelles institutions se réclamant comme porte-paroles de la société (1), il est plus que jamais l’occasion de traduire politiquement ce simple mouvement.


En ce sens, le CESE est composé de représentants sociaux, de la vie associative ou encore de personnalités reconnues pour leur expertise en matière d’environnement ou d’économie, constituant à lui seul “une petite France” de 233 membres susceptibles de faire entendre la voix de groupes minoritaires ou mal représentés. Cette représentativité est par ailleurs renforcée par l’actuelle composition du Parlement, qui ne reflète pas la diversité des catégories socio-professionnelle des électeurs: ainsi prenons à témoin la “surreprésentation” du secteur public au sein de ce dernier (2).


L'occasion de créer une chambre d'experts possédant une légitimité démocratique.


Une voix unanime appelle aujourd’hui à repenser les fondements du système politique en faveur de l’écologie, de l’éducation, de la cohésion sociale et de la réduction des inégalités. Autant d’appels qui, pour être pleinement entendus, exigent une mobilisation politique en faveur d’avancées surpassant les cinq années du mandat présidentiel.

Diluer le CESE dans le Sénat permettrait donc de renouveler en partie le fonctionnement de la représentation politique, mais aussi de mettre fin aux défaillances institutionnelles qui persistent au détriment de l’existence d’une pensée politique centrée sur le “long-terme”.


En effet, les autres institutions souffrent incontestablement d’une incapacité à penser le durable. Les gouvernements s’obligent trop souvent à penser le court-terme dans des visées électorales, et l’existence d’un fait majoritaire au Parlement renforce la dynamique d’utilisation de l’outil législatif au service des intérêts de l’exécutif. Pourtant, une voix unanime appelle aujourd’hui à repenser les fondements même du système politique en faveur de l’écologie, de l’éducation, de la cohésion sociale et de la réduction des inégalités. Autant d’appels qui, pour être pleinement entendus, exigent une mobilisation politique en faveur d’avancées transcendant les cinq années du mandat présidentiel.


La fusion du Sénat et du CESE en une chambre compétente pour promouvoir les intérêts de la société civile apparaît en ce sens comme un solide contrepoids à la course politique. Le Sénat par sa tendance conservatrice, figure comme une institution du temps long. Le CESE quant à lui, par la voix de ses conseillers, semble être l’institution de la République la plus apte à préparer l’avenir. Il suffit pour s’en convaincre de regarder la diversité des rapports qu’il a pu rendre: “Face au changement climatique, quelle sylviculture durable?”, “Femmes et entrepreneuriat” ou encore ”Pouvoir d’achat et cohésion sociale dans les Outre-mer: fractures et opportunité”.



Mais pour penser leur fusion, il nous faut identifier clairement les lacunes de ces deux chambres afin de promouvoir un nouveau Sénat Economique, Social et Environnemental.


Le Sénat a-t-il encore vraiment une utilité?


La première défaillance du Sénat réside dans le mode de scrutin de ses élus, qui fait dire à certains que l’institution serait une “anomalie démocratique” (3). En effet les Sénateurs, dont les sièges sont renouvelés par moitié tous les trois ans, sont élus par un collège de “grands électeurs” composé de 150 000 personnes au sein duquel figurent les députés, les conseillers régionaux, généraux et municipaux.


Ce collège d'électeurs, au delà du fait de ne représenter que 0.25% de la population, fait prévaloir de manière écrasante les intérêts ruraux dans les élections, pour une raison simple: les délégués des conseils municipaux représentent 95% du collège, là où 98% des communes françaises comptent moins de 9000 habitants (4).


La seconde défaillance du Sénat tient au blocage politique qu’il est capable de mettre en oeuvre sans réel contre-pouvoir. L’institution a toujours été considérée comme conservatrice, assertion qui s’avère lorsque l’on regarde son histoire: elle s’est opposée au PACS, à la parité, à la reconnaissance juridique des animaux comme des êtres vivants ou encore à l’indépendance du parquet. Le ralentissement qu’entraîne le Sénat est renforcé par le mécanisme vieillissant de la navette parlementaire qui implique, en cas de désaccord avec l’Assemblée Nationale, de nombreux allers-retours entre les deux chambres qui freinent davantage le débat qu’ils ne font naître des avancées pertinentes.


Pour autant, le Sénat ne saurait être vu comme un maillon superficiel de l’appareil législatif. Il pèse indéniablement dans le jeu politique en apportant aux textes des amendements parfois nécessaires et en réalisant des propositions de lois. Sa présence est aussi impérative en matière d’avancées constitutionnelles puisqu’il peut à la fois porter des propositions de réformes constitutionnelles et voter celles portées par l’exécutif dans le cadre de la réunion en formation de Congrès (5).


Aussi, si nous nous accordons sur son utilité, sa fusion avec le CESE semble encore plus cohérente. Elle permettrait de renforcer d’une part sa place et son efficacité, mais aussi pour légitimer sa parole en lui donnant une dimension propre: celle du contrôle et du temps long.


Le CESE, une chambre au rôle discutable.


Le CESE a vu le jour en 1946 sous la toute nouvelle IVème république, dans une période où les responsables politiques cherchaient à la fois l’expertise mais aussi la meilleure représentation des intérêts de chacun afin de guider leurs actions. Sa fonction restée jusqu’alors strictement consultative, consistait à examiner les projets et les propositions de lois soumis par le Conseil des ministres ou l’Assemblée Nationale avant que celle-ci ne délibère.


A ce jour, le CESE possède aussi la prérogative de s’autosaisir (6) sur toutes les réformes qui lui paraissent nécessaires. L’institution a donc été pensée comme un conseil de sages, capable d’informer et d’alerter le législateur sur les limites et les exigences de ses réformes. Ce rôle se reflète parfaitement dans sa composition actuelle, où figurent les représentants du milieu économique (syndicats de salariés et patronaux), social (mutualistes et représentants d’association), et les personnalités du monde écologique (universitaires et fondations et associations de défense de l’environnement).


Pourtant, la tentative de déduire de l’office du CESE de réelles avancées est presque vaine: ses prérogatives n’ont pas été sollicitées ni par l’exécutif ni par l’Assemblée Nationale, pour rendre des avis sur des projets de lois; et les seuls cas dans lesquels il est actif relèvent de l’auto-saisine ou de la production de rapports généralistes (7). Pire encore, son rôle est voué à décliner davantage avec la concurrence de structures de conseil gouvernemental parallèles telles que France Stratégie, le Haut Conseil pour le Climat, le Haut Conseil à la vie associative ou encore le Commissariat général à l’égalité des territoires (8).


La faiblesse de l’activité du Conseil est d’autant plus critiquable lorsqu’elle est mise en rapport avec les frais qu’engendrent la gestion et l’entretien de l’institution: en 2015, le CESE disposait d’une administration de 140 agents, d’un budget annuel de 38 Millions d’euros et d’un siège classé monument historique, le palais d’Iéna.

La situation actuelle est d’autant plus regrettable que les forces vives que constituent les conseillers devraient être vues comme des ressources essentielles pour la République.


La création d’une nouvelle Chambre Haute, dont le pouvoir dépasserait l’influence respective des deux institutions actuelles, s'appuierait à la fois sur une légitimité démocratique émanant de l'élection des Sénateurs et sur une expertise et une connaissance de la société civile propre aux conseillers du CESE.

Partant de deux institutions au fonctionnement discutable que sont le Sénat et le CESE, la création d’une nouvelle “seconde chambre” qui se dénommerait le “Sénat économique, social et environnemental” apparaît comme l’opportunité de faire revenir au sein du jeu politique des représentants de la Nation aptes à penser le long terme et à contrôler l’action de l’Assemblée Nationale et du gouvernement. La création d’une nouvelle Chambre Haute, dont le pouvoir dépasserait l’influence respective des deux institutions actuelles, s'appuierait à la fois sur une légitimité démocratique émanant de l'élection des Sénateurs et sur une expertise et une connaissance de la société civile propre aux conseillers du CESE.


Vers un Sénat économique, social et environnemental, capable de penser l'avenir.


L’idée générale de cette fusion traduit une volonté d'accélérer les mécanismes législatifs et de renforcer le contrôle de l’Etat avec un recul accru et une posture distanciée des jeux électoralistes.

La nouvelle assemblée serait, dans notre configuration, divisée en deux sections: l’une composée des actuels membres du CESE, l’autre des membres du Sénat. Ces deux sections verraient bien évidemment le nombre de leurs sièges réduit par rapport à l’actuelle composition des deux chambres. Il ne serait pas forcément souhaitable que cette nouvelle chambre dispose pleinement d’un pouvoir législatif à égalité avec l’Assemblée Nationale, puisque seuls les élus du suffrage universel direct peuvent selon nous disposer de celui-ci. Mais ce Sénat Economique, Social et Environnemental aurait en revanche pour rôle de faire des suggestions aux députés, de contribuer aux études d’impact des lois ayant vocation à être débattues par le parlement et de proposer une série d’amendements. Aussi, cette chambre pourrait avoir l'initiative des référendums et prendre une place croissante dans le contrôle et la révision de la constitution.


Enfin, elle pourrait être la porte-voix centralisée des organes de contrôles de l’action du gouvernement, tels que l’ancienne Haute Cour de Justice ou la Haute Autorité de la Transparence pour la Vie Publique. Elle pourrait encore être l’auteur, chaque année, d’un bilan sur le respect de l’Etat de droit et de la démocratie par le pouvoir exécutif. L’idée générale de cette fusion traduit une volonté d'accélérer les mécanismes législatifs -alourdis par la navette parlementaire et l’existence de commissions mixtes paritaires- et de renforcer le contrôle de l’Etat avec un recul accru et une posture distanciée des jeux électoralistes.


Un problème demeure cependant: celui de la légitimité démocratique des conseillers du CESE, ces derniers étant pour partie nommés par le Gouvernement. Le Général de Gaulle avait refusé l’idée d’une élection pour les membres du CESE: nous pensons qu’il s’agit d’une erreur. L'élection évite la tentation naturelle “consistant à ce que les nominations soient réservées aux anciens responsables ou à certaines personnalités que l’on souhaite ainsi honorer” (9). Il faudrait donc mettre au point un système d'élection des conseillers qui puisse tout de même garantir leur compétence - la compétence des conseillers étant le seul élément de nature à justifier l’utilité actuelle du CESE.


A cette fin, il conviendrait selon nous de remettre dans l’actualité les “élections sociales”. En effet, la disparition des éléctions des représentants de la sécurité sociale et celle annoncée des élections des conseillers prud'homaux implique qu’il n’existe plus aujourd’hui aucun scrutin de portée nationale à caractère social”, ce qui nous semble préjudiciable (10). Une partie non négligeable du corps des conseillers du CESE est d’ores et déjà élue ainsi, à savoir les représentants syndicaux salariés et patronaux: il s’agirait donc simplement d’élargir le procédé aux représentants associatifs (en faisant voter le corps des sociétaires), ainsi qu’aux représentants des coopératives (en faisant voter le corps des mutualistes).



Paul Klotz.

Président de Ligere.fr.


Remerciements à Hadrien Pauchard pour sa contribution.


(1) La Convention pour le climat ou encore le Grand Débat national.

(2) En cumulant élus enseignants, autres fonctionnaires et divers “para-publics”, l’ensemble représente 50% pour l’Assemblée Nationale et 53% pour le Sénat là où le secteur public ne représente que 25% de la population active (source: fondation Ifrap).

(3) Lionel Jospin, 1998.

(4) “Pour une fusion du Sénat et du CESE au sein de la république”, Albert Ricchi, 10 Octobre 2014.

(5) Cf. Article 89 de la Constitution du 4 Octobre 1958.

(6) Cf. Ordonnance du 29 Décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au conseil économique et social.

(7) Le CESE a produit en 2012: 2 rapports issus d’une saisine Gouvernementale, 0 issus d’une saisine parlementaire et 18 issus d’une auto-saisine.

(8) “La gestion du CESE: une volonté de réforme, des efforts à poursuivre”, Cour des Comptes, Rapport Public annuel 2015.

(9) “Rapport sur l’avenir des institutions de la Vème République”, Michel Winock et Claude Bartolone, Assemblée Nationale, 2015.

(10) Ibid.


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